（攝影：周毅

宏觀方面，21世紀以來，關鍵礦產(chǎn)已躍升為全球地緣政治競爭的戰(zhàn)略高地。從半導體制造所需的鎵、鍺，到新能源革命依賴的鋰、石墨這些資源的價值早已超越工業(yè)原料的范疇，成為全球力量格局重塑中的“地緣命脈”。當前，全球關鍵礦產(chǎn)的供應體系呈現(xiàn)出高度集中化與地域不平衡的態(tài)勢，而美國在若干資源品類上形成了深層次的結構性依賴。自2021年《關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》發(fā)布以來，美國圍繞“供應鏈安全”與“資源自主”的雙重目標，持續(xù)推進以去中心化、去風險化為導向的產(chǎn)業(yè)鏈重構工程，推動包括《芯片與科學法案》在內的一系列國家級政策，明確將“友岸供應鏈”建設納入國家安全優(yōu)先事項。

烏克蘭危機的爆發(fā)與延宕，使全球資源體系面臨前所未有的斷裂風險。當傳統(tǒng)的能源通道和原料走廊淪為博弈籌碼之際，關鍵礦產(chǎn)的地緣敏感性與戰(zhàn)略不可替代性進一步凸顯，迫使主要大國重估其資源依賴結構。在此背景下，2025日簽署的《美烏重建投資基金成立協(xié)議》，無疑成為美方在東歐安全與資源雙重戰(zhàn)略中的關鍵節(jié)點。這份被外界稱為“礦產(chǎn)協(xié)議”的文件，不僅體現(xiàn)了美國通過資本嵌入式治理方式加速對外資源控制的路徑選擇，也反映出當前大國間在戰(zhàn)時資源重構框架下進行制度化協(xié)商的嘗試性探索。

依據(jù)協(xié)議安排，美烏雙方以50:50的出資比例共同設立“烏克蘭重建投資基金”，烏方資金來源為其新發(fā)礦產(chǎn)開發(fā)許可證收入的一半，美方則由國際開發(fā)金融公司（DFC）提供配套金融支持。該基金在兩國境內均享受免稅待遇，其前十年利潤將悉數(shù)用于烏克蘭戰(zhàn)后重建項目。作為交換條件，美國企業(yè)獲得烏克蘭境內鋰、石墨、鎵和稀土等關鍵礦產(chǎn)的優(yōu)先勘探與合作開發(fā)權。此一機制旨在以制度化路徑將烏克蘭戰(zhàn)后資源開發(fā)納入美方戰(zhàn)略視野，在強化資源主導權的同時，推動對烏戰(zhàn)時援助與資本回報之間的結構性轉換。

盡管烏克蘭具備相對優(yōu)渥的資源稟賦與戰(zhàn)略區(qū)位，但其礦產(chǎn)開發(fā)長期受限于戰(zhàn)爭現(xiàn)實、基礎設施老化與制度信任赤字。協(xié)議的實施仍將面臨高政治風險、技術斷層與治理掣肘等多重挑戰(zhàn)，其政策成效不僅關乎美烏雙邊關系的實質深化，更折射出地緣沖突語境下大國能否在合作中實現(xiàn)風險共擔、利益互惠的制度能力與戰(zhàn)略定力。

特朗普政府施壓烏克蘭簽署礦產(chǎn)協(xié)議的深層原因

——美國的供應鏈焦慮

美國對供應鏈的深層焦慮，源自關鍵礦產(chǎn)在當代經(jīng)濟與國家安全中的戰(zhàn)略地位，以及全球供應鏈體系存在的系統(tǒng)性風險。例如在科技和能源領域，鋰、鈷等礦產(chǎn)是電動汽車電池和可再生能源設備的基礎，供應不穩(wěn)會削弱美國在綠色科技和高端制造領域的競爭力。與此同時，全球供應鏈的結構性失衡、對關鍵礦產(chǎn)進口依賴性強進一步加劇了美國的焦慮。在美國公布的50種關鍵礦產(chǎn)中，有29種的進口依賴度超過50%12種完全依賴外國供應，使得美國長期存在“供應鏈武器化”的擔憂。地緣政治競爭的升級與戰(zhàn)略儲備的不足，更讓這種焦慮演變?yōu)橄到y(tǒng)性安全擔憂。“儲備不足”的狀態(tài)與美國長期以來在關鍵礦產(chǎn)政策上的執(zhí)行困境密切相關。例如，美國內采礦審批周期長達10年，環(huán)保爭議和資本避險情緒限制項目推進；與烏克蘭等盟友的合作雖被視為戰(zhàn)略支點，但烏40%的礦產(chǎn)位于沖突地區(qū)且缺乏精煉能力，短期內難以實質緩解依賴。

從更深層來看，美國對供應鏈的焦慮折射出其在全球資源格局中的戰(zhàn)略恐慌。當關鍵礦產(chǎn)成為科技、軍事、能源轉型的“剛需”，供應鏈主導權便等同于國際競爭的主動權。這驅使美國推行“美國優(yōu)先”政策，加快國內開發(fā)，甚至嘗試繞過國際規(guī)則進行深海采礦；同時與烏克蘭等國簽署協(xié)議構建“友岸供應鏈”，即便這些協(xié)議在經(jīng)濟可行性上存在明顯短板。其核心邏輯在于將供應鏈安全從經(jīng)濟議題升格為國家安全的核心維度，以資源布局重塑地緣政治格局。

——供應鏈“去風險化”

從政策邏輯看，20172025年，美國圍繞關鍵礦產(chǎn)資源制定了一套以國家安全和經(jīng)濟韌性為核心的戰(zhàn)略體系。自2017年《第13817號行政命令》起，美國通過《能源法案》及后續(xù)多項行政命令，推動關鍵礦產(chǎn)的識別、供應鏈脆弱性評估和國內產(chǎn)能建設，尤其特朗普上臺后加強了審批提速、資金調動和資源勘探等措施。2025年，美國政府還啟動對關鍵礦產(chǎn)進口對國家安全影響的調查，顯示出防范外部風險的緊迫性。

在全球關鍵礦產(chǎn)布局中，美國投資策略呈現(xiàn)出明顯的地緣防御邏輯。在中亞，美國以C5+1對話、G7等外交框架開展戰(zhàn)略勘探；在拉美，美聚焦鋰、銅及鎳等資源，通過直接投資與金融支持推動供應鏈多元化。拉美鋰和銅儲量全球領先，吸引了包括Piedmont LithiumAlbemarleEnergy Fuels等美企以及受美國國際開發(fā)金融公司（DFC）支持的項目投資。相較于中亞，拉美地區(qū)具備更成熟的礦業(yè)體系、地緣政治壁壘較低，為美國企業(yè)提供了更穩(wěn)定的準入路徑。此外，美方正由原材料獲取向中游加工延伸，意在通過發(fā)展本地精煉能力，構建更具韌性的“友岸”供應鏈；在非洲，美重點布局鈷、銅、稀土、鋰等關鍵礦產(chǎn)，強化中游加工、運輸基礎設施與融資支持。通過洛比托走廊、鈷冶煉廠、南非稀土精煉等項目，美國推動資源本地增值，強調道德供應鏈與“可信伙伴”形象，力圖構建長期穩(wěn)定、可持續(xù)的替代性供應鏈體系。

烏克蘭的礦產(chǎn)儲備概況

——戰(zhàn)略資源潛力與結構性困境

烏克蘭雖僅占全球陸地面積0.4%，卻擁有約占全球5%的關鍵礦產(chǎn)資源，戰(zhàn)略價值在全球供應鏈重構中日益突出。該國探明礦床逾萬個，涵蓋116種礦產(chǎn)，總估值從數(shù)千億到26萬億美元不等，核心資源包括歐洲最大的鋰、石墨儲量，全球前列的鈦礦資源，以及鈾、錳、稀土元素等22種被美國地質調查局列為“關鍵礦產(chǎn)”的戰(zhàn)略資源品類。這些礦產(chǎn)不僅是鋼鐵、冶金等傳統(tǒng)工業(yè)的基礎，更是電動汽車電池、航空航天材料、國防裝備等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的核心原料。然而，烏克蘭的資源開發(fā)長期受困于地緣沖突與歷史遺留問題，其40%的金屬礦產(chǎn)位于沖突地區(qū)，勘探數(shù)據(jù)依賴3060年前的蘇聯(lián)地質調查，導致大量礦床因經(jīng)濟可行性存疑而未被開發(fā)，形成“資源豐裕卻經(jīng)濟脆弱”的獨特悖論。

——轉型受阻與產(chǎn)業(yè)結構失衡

烏克蘭礦產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展歷程深受宏觀經(jīng)濟和政治環(huán)境影響，呈現(xiàn)出轉型緩慢、結構單一、外資受限等特征。烏克蘭GDP19901994年間幾乎減半，伴隨高通脹和生產(chǎn)崩潰，經(jīng)濟基礎薄弱嚴重制約了礦產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。盡管烏克蘭具有人力、資源和技術優(yōu)勢，但由于政治不穩(wěn)定和市場機制尚未建立，外國直接投資難以進入。1999年其吸引的外國投資總額僅28億美元，遠低于波蘭和匈牙利等轉型國家。礦業(yè)私有化雖在1990年代啟動，但過程混亂，改革目標從公平分配逐步轉向追求財政收益，卻始終未能完成對優(yōu)質企業(yè)的實質性放開，導致私有化帶來的企業(yè)重組和效率提升有限。到2000年，烏克蘭私有化收入僅占GDP3%，遠低于轉型國家9%的平均水平。

2000年后，烏克蘭經(jīng)濟因全球金屬、化工價格上漲和低價俄氣支撐而迎來短暫增長期，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如冶金、機械和化工出口回升，帶動礦產(chǎn)行業(yè)一定程度復蘇。然而，這一增長依賴外部市場與能源價格優(yōu)勢，缺乏產(chǎn)業(yè)升級與制度改革的支撐，未能建立長期穩(wěn)定的發(fā)展模式。政治不確定性、腐敗、司法不獨立和產(chǎn)權保護薄弱，持續(xù)阻礙外國投資者信心，外國直接投資流入始終波動且低于周邊國家。政府政策在吸引外資方面缺乏激勵機制，監(jiān)管不透明、稅收制度復雜等問題進一步抑制了國際資本進入礦業(yè)等基礎產(chǎn)業(yè)。

2014年克里米亞危機及頓巴斯地區(qū)沖突爆發(fā)后，烏克蘭工業(yè)基地大幅流失，金屬加工和機械制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)出口下滑。商品出口結構因此發(fā)生深刻調整，農(nóng)業(yè)和食品比重顯著上升，從2013年的29%增長至2023年的63%。隨著烏克蘭危機持續(xù)，烏克蘭經(jīng)濟日益轉向依賴農(nóng)業(yè)和低附加值資源出口。盡管其外貿(mào)結構正在適應新地緣政治現(xiàn)實，更加側重于歐洲市場，但出口商品技術含量不足的問題日趨嚴重。2024年，原材料和初級加工產(chǎn)品在出口中所占比重進一步攀升至66.3%，烏克蘭礦產(chǎn)及整體產(chǎn)業(yè)體系仍處于價值鏈低端，結構性短板依舊突出。

——重建愿景與現(xiàn)實掣肘

目前，美烏重建投資基金協(xié)議的落地面臨三重障礙：一是數(shù)據(jù)斷層，蘇聯(lián)時期的手寫地質記錄無法滿足現(xiàn)代投資評估需求，沃倫銅礦區(qū)等潛力項目因缺乏精準儲量數(shù)據(jù)難以啟動；二是安全風險，本土的發(fā)電設備在沖突中遭到嚴重破壞，能源供應不穩(wěn)定；三是周期壓力，如鋰礦等項目從勘探到投產(chǎn)平均需16年，進一步削弱資本吸引力。盡管協(xié)議規(guī)定烏克蘭保留資源所有權，但實質開發(fā)仍需十年以上，前提是完成地質數(shù)據(jù)現(xiàn)代化、治理體系改革（如簡化許可流程）及沖突局勢緩和。對烏克蘭而言，若無法將資源優(yōu)勢轉化為重建動能，這些礦產(chǎn)可能持續(xù)成為地緣博弈的籌碼，而非經(jīng)濟復蘇的引擎。

作者 王思羽 上海外國語大學上海全球治理與區(qū)域國別研究院

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