我國洪水資源化利用現(xiàn)狀與對策建議

水利部科學(xué)技術(shù)委員會洪水資源化利用專家咨詢組

為進一步推進大型湖庫洪水科學(xué)調(diào)控，強化洪水資源安全利用，緩解我國水資源供需矛盾，水利部科學(xué)技術(shù)委員會組織部分委員和特邀專家組成專家咨詢組，南京水利科學(xué)研究院作為技術(shù)支撐單位，針對洪水資源化利用技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用現(xiàn)狀、面臨的瓶頸制約和相關(guān)對策建議等開展了專題咨詢，形成主要咨詢意見如下。

實施流域洪水資源化利用十分必要

受季風(fēng)氣候影響，我國各流域降水和河川徑流年內(nèi)分布高度集中，汛期徑流量占地表水資源量的2/3以上，每年約8000億～10000億m3洪水因難以資源化利用而棄放入海，同時澇旱急轉(zhuǎn)事件在各流域普遍發(fā)生。為保障國家水安全，安全調(diào)控利用洪水極為重要。但是歷史上由于防洪體系不健全、洪水災(zāi)害多發(fā)，“入海為安”理念和水庫蓄洪補枯的常規(guī)調(diào)度方式長期占據(jù)主導(dǎo)地位，部分流域防洪與興利矛盾突出，汛期水庫大量棄水與汛后無水可用狀況并存，與我國水資源總體短缺的基本水情極不匹配。

世紀之交，隨著我國水資源供需矛盾進一步加劇，有效利用洪水資源的重要性愈加凸顯。海河流域“96·8”洪水在緩解缺水方面發(fā)揮了重要作用，這一現(xiàn)實案例更激發(fā)了各界對洪水資源屬性和利用方式的再認識，優(yōu)化水利工程運行方式，統(tǒng)籌防洪調(diào)度與水資源調(diào)度，寓資源利用于災(zāi)害防治，“洪水資源化利用”等相關(guān)概念應(yīng)運而生。在這一背景下，水利部適時提出將“洪水控制”向“洪水管理”轉(zhuǎn)變，推動洪水資源化利用技術(shù)與實踐創(chuàng)新。2002年，國家防總辦公室組織開展了水庫汛限水位設(shè)計與運用專題研究項目，選取密云等12座水庫開展汛限水位動態(tài)控制試點工作；2003年，水利部將“洪水資源化”列為了重點調(diào)研課題；2008年，國家防總辦公室又核準大伙房等11座水庫開展第二批汛限水位動態(tài)控制試點工作。兩批試點工作均取得了顯著的經(jīng)濟社會效益。

兩批試點工作之后，水利部層面推動水庫汛限水位動態(tài)控制方面未再有實質(zhì)性進展，擬制定的水利行業(yè)標準“水庫汛期水位動態(tài)控制方案編制技術(shù)導(dǎo)則”也未頒布實施。直到2019年，水利部才出臺《汛限水位監(jiān)督管理規(guī)定（試行）》，從保障防洪安全角度出發(fā)，強化汛限水位監(jiān)管。但在具體調(diào)度實踐中，根據(jù)預(yù)報信息實行汛期水位動態(tài)控制、提高洪水資源利用效益和水庫汛末蓄滿率的積極性仍然較高，流域管理機構(gòu)、地方水行政主管部門和水庫運行管理單位結(jié)合實際開展了相關(guān)探索和實踐，江蘇、浙江、廣東等省還先后編制了水庫汛期水位動態(tài)控制指導(dǎo)意見或?qū)t。

洪水資源化利用的定義長期以來未有定論。目前相對具有共識的定義是：依托現(xiàn)有河道湖泊和水利工程體系，在保障防洪安全和河道內(nèi)必要用水需求的前提下，優(yōu)化水庫、蓄滯洪區(qū)、閘站等水利工程調(diào)度運用方式，將目前尚未控制利用的那一部分洪水轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水量的過程。這一定義體現(xiàn)了洪水資源化利用的可控性、動態(tài)性，明確了洪水資源化利用的約束條件、利用對象和利用方式，目的是在提高預(yù)報水平的前提下，科學(xué)合理安排洪水，塑造更有利的徑流過程和空間分布，更好地實現(xiàn)蓄豐補枯，有效統(tǒng)籌發(fā)展和安全，提升流域防洪與興利、利用與保護的協(xié)同性。

流域加強洪水資源化利用的基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備

實施洪水資源化利用，提高流域洪水資源利用率，基礎(chǔ)是水利工程調(diào)控洪水能力（含泄流能力和下游河道過流能力）和暴雨洪水預(yù)報水平。近20年特別是黨的十八大以來，我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技迭代升級明顯加快，水利工程蓄泄洪能力、雨水情監(jiān)測預(yù)報水平等有了很大提升。

1.流域防洪工程體系日趨完善，為洪水資源化利用提供了基礎(chǔ)設(shè)施保障

經(jīng)過多年建設(shè)，我國已建成5級及以上堤防約32萬km，已建成水庫大壩約9.5萬座，總庫容約1萬億m3，經(jīng)過數(shù)輪除險加固，大量水庫工程可靠性顯著提升，洪水調(diào)控能力明顯增強；結(jié)合蓄滯洪區(qū)和大量水閘、泵站等設(shè)施建設(shè)，大江大河基本具備了防御新中國成立以來實際發(fā)生最大洪水的能力。長江三峽及其上游水庫群、黃河小浪底水庫、淮河臨淮崗洪水控制工程、西江大藤峽水庫等一批大型水利工程在流域洪水調(diào)度方面發(fā)揮了極為重要的作用。

2.雨水工情監(jiān)測預(yù)報體系跨越式發(fā)展，為洪水資源化利用提供了更加及時準確的信息支撐

我國已建成世界規(guī)模最大的地表水文氣象監(jiān)測站網(wǎng)體系，各類水文測站達13.3萬處，基本實現(xiàn)了大江大河及其主要支流和有防洪任務(wù)的中小河流水文監(jiān)測全覆蓋，氣象衛(wèi)星、測雨雷達、無人機等新型監(jiān)測設(shè)備與傳統(tǒng)站網(wǎng)設(shè)施加快融合，重要防洪控制斷面、重要防洪工程洪水預(yù)報方案不斷完善，預(yù)見期逐步延長，預(yù)報精度逐步提高，為防洪工程調(diào)度和洪水資源化利用奠定了堅實基礎(chǔ)。同時水利工程安全監(jiān)測監(jiān)控體系建設(shè)取得重大進展，通過對大壩、水閘等各類工程本體及外部環(huán)境因素的實時監(jiān)測，能夠動態(tài)掌握工程狀態(tài)，為及時發(fā)現(xiàn)并處置工程安全隱患、保障工程安全運行創(chuàng)造了條件。隨著“天空地水工”一體化監(jiān)測感知體系逐步完善以及洪水預(yù)報技術(shù)的發(fā)展，洪水資源化利用的精準性和安全性將進一步提升。

3.有關(guān)理論方法與技術(shù)研究取得重要進展，為洪水資源化利用提供了重要科技支撐

基礎(chǔ)理論方面，對流域暴雨洪水形成演化規(guī)律、洪水“利害兩重性”的認識不斷深化，建立了流域洪水資源可利用量和利用潛力評價體系，摸清了我國洪水資源化利用潛力為6000億～8000億m3。

洪水預(yù)測預(yù)報方面，研制了一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的洪水預(yù)報模型，全國近2000條河流4300余個斷面洪水作業(yè)預(yù)報已實現(xiàn)常態(tài)化，南北方洪水預(yù)報精度分別可達90%和70%；同時，高性能并行計算、人工智能等現(xiàn)代化手段的應(yīng)用大幅度縮短了洪水預(yù)報時間。

洪水利用方式方面，20世紀80年代歐美國家提出水庫防洪庫容分期劃分（等同于我國汛限水位分期）并沿用至今，后又提出河道主動分洪至滯洪區(qū)以削減洪峰并滯蓄下滲補充地下水；我國在歐美做法基礎(chǔ)上進一步發(fā)展豐富洪水利用方式，提出了較為完整的水庫汛限水位動態(tài)控制運用風(fēng)險分析方法，并擴展到水庫群、流域和區(qū)域防洪工程體系，在西北內(nèi)陸、沿海等地區(qū)形成了具有一定特色和良好效果的“地表-地下”聯(lián)合調(diào)控洪水利用技術(shù)。

4.多個流域積極探索取得顯著成效，為洪水資源化利用提供了實踐經(jīng)驗

實施洪水資源化利用、堅持旱澇同防同治原則已在防洪規(guī)劃、防御洪水方案和洪水調(diào)度方案中得到體現(xiàn)并付諸實施。早在2003年國務(wù)院批準的《永定河防御洪水方案》中就已明確提出“視洪水情況，合理運用大寧水庫、永定河滯洪水庫，永定河泛區(qū)分區(qū)運用，減少淹沒損失，兼顧洪水資源利用”。塔里木河流域利用洪水開展生態(tài)輸水，在胡楊集中落種、植物生長繁衍需水期，最大限度橫向漫溢下泄水量，擴大沿線輸水面積。長江流域統(tǒng)籌防洪與水資源綜合利用、水生態(tài)環(huán)境保護，重點圍繞三峽、丹江口等控制性水庫群開展洪水調(diào)度研究與實踐，強化流域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度，實現(xiàn)了更大尺度的洪水資源多目標利用：丹江口水庫通過優(yōu)化調(diào)度增加南水北調(diào)中線一期工程供水量和實施生態(tài)補水；三峽水庫近10年通過汛期運行水位動態(tài)控制和汛末提前蓄水，累計增加發(fā)電量約140億kW·h，2010年首次蓄水至175m水位以來16年間共14次蓄滿至175m。太湖流域管理局持續(xù)優(yōu)化太湖汛期運行水位，科學(xué)調(diào)度望虞河、太浦河工程，不僅強化了流域供水安全保障能力，還改善了流域水生態(tài)和水環(huán)境質(zhì)量。

5.黨和政府高度重視，近年來具備了實施洪水資源化利用的政策環(huán)境

2022年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》將“在確保防洪安全的前提下，盡可能利用洪水資源”列入工作原則。2023年10月，習(xí)近平總書記在進一步推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)，努力建設(shè)安瀾長江，科學(xué)把握長江水情變化，堅持旱澇同防同治，統(tǒng)籌推進水系連通、水源涵養(yǎng)、水土保持，強化流域水工程統(tǒng)一聯(lián)合調(diào)度，加強跨區(qū)域水資源豐枯調(diào)劑，提升流域防災(zāi)減災(zāi)能力。據(jù)此，國家防總副總指揮、水利部部長李國英2024年5月在出席第四屆中日韓三國水資源部長會議時提出希望進一步加強極端天氣下水旱災(zāi)害防御、洪水資源化利用、數(shù)字孿生水利等領(lǐng)域的聯(lián)合研究及成果推廣，推動中日韓水資源領(lǐng)域合作成為地區(qū)合作典范。2025年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進江河保護治理的意見》中，明確提出“堅持旱澇同防同治，在確保防洪安全前提下，促進洪水資源化利用”。

深入實施洪水資源化利用尚存諸多障礙

受思想觀念、工程條件、預(yù)報能力和配套政策等多方面因素制約，洪水資源化利用仍面臨諸多阻礙和困難，具體表現(xiàn)在以下方面。

1.對洪水資源化利用的思想認識不統(tǒng)一

近年來，“洪水管理”理念逐步形成、得到推廣，但在實際工作中，洪水風(fēng)險承擔和資源獲得的辯證思維仍未完全樹立，在洪水管理決策中為追求絕對安全導(dǎo)致洪水資源化利用率低，洪水資源化利用工作停滯不前，特別是在澇旱急轉(zhuǎn)等情況下更顯其不足。具有防洪、興利功能的綜合利用水庫，為保障水庫安全，時刻防御設(shè)計標準及以上量級稀遇洪水發(fā)生，在設(shè)計階段更多考慮汛期空庫攔（蓄）洪、汛末蓄水的綜合利用要求，對中小洪水利用調(diào)度的需求考慮不足。

2.區(qū)域水網(wǎng)系統(tǒng)性、完備性不足

歷經(jīng)幾輪防洪規(guī)劃實施，我國防洪工程體系得到完善，但是洪水調(diào)控能力總體不高，庫徑比（反映水庫調(diào)節(jié)能力的指標，越大表示水庫對河川徑流的調(diào)節(jié)控制能力越強）遠低于包括俄羅斯在內(nèi)的大部分歐美國家，不少流域缺乏控制性工程，部分水庫防洪高水位以下移民不徹底，且水庫群調(diào)度靈活性、協(xié)同性不足。堤防病險隱患多，蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理相對滯后，分洪運用時需要轉(zhuǎn)移大量人口和財產(chǎn)，精細化程度不高，洪水外排出路不暢，洪水蓄泄格局不完善。

3.雨洪監(jiān)測預(yù)報技術(shù)短板仍然明顯

目前數(shù)值天氣模型對極端降雨的定量預(yù)報模擬能力有限，特別是中長期預(yù)報能力偏低，氣象衛(wèi)星、測雨雷達的時空精度尚不能滿足流域洪水資源化利用需要，中短期降雨的預(yù)報精度有待提高，復(fù)雜下墊面條件下洪水預(yù)報誤差較大，特別是工程群建成后疊加累積影響大，前瞻性、精準性水文預(yù)報信息缺乏，導(dǎo)致洪水資源調(diào)度決策存在較大不確定性。

4.洪水資源化利用風(fēng)險分擔與效益共享的機制和手段不健全

權(quán)責(zé)利的“不對等”影響了洪水資源化利用的推動進程。以水庫汛限水位動態(tài)運用為例，各級防汛主管部門承擔水庫自身安全和上下游遭受風(fēng)險損失的責(zé)任，但受益對象主要為水庫業(yè)主和下游航運市場主體等，尚未形成良性運行激勵機制。同時，我國洪水保險業(yè)務(wù)發(fā)展滯后，社會資本參與度低，缺乏可“兜底”的市場化風(fēng)險分擔與對沖機制。

5.配套政策制度支撐不足

盡管水法、防洪法等法規(guī)均提及洪水資源化利用，各流域洪水調(diào)度方案也提出了利用洪水資源的原則性要求，但缺乏國家和行業(yè)層面的剛性指導(dǎo)意見和配套實施細則。同時，有關(guān)水庫汛限水位動態(tài)控制等方面的技術(shù)指南和標準規(guī)范缺失，導(dǎo)致洪水資源化利用在實際操作層面缺乏權(quán)威依據(jù)。

進一步工作建議

為加快推進洪水資源化利用工作，實現(xiàn)“防住洪水，用好洪水”多贏目標，建議盡快做好以下工作。

1.優(yōu)化完善水網(wǎng)設(shè)施，夯實洪水資源化利用的工程條件

加快推進規(guī)劃的大中型水庫工程建設(shè)，有序?qū)嵤┮呀ㄋ畮鞌U容疏浚，推進水庫防洪高水位以下移民避險搬遷，增強洪水調(diào)控能力。利用小型水庫、淤地壩、塘堰等設(shè)施，提高洪水資源就地利用效率。針對平原區(qū)洪水調(diào)控利用能力不足的突出問題，加快完善河道、湖泊的防洪體系和外排能力建設(shè)，加快蓄滯洪區(qū)建設(shè)，在充分開展技術(shù)經(jīng)濟和社會影響可行性論證的前提下，選擇部分蓄滯洪區(qū)探索建立分區(qū)運用模式。建設(shè)高標準多功能的調(diào)蓄水庫，在洪水期主動蓄洪滯洪，在非洪水期發(fā)揮興利功能，補充地下水和水生態(tài)保護修復(fù)水量。

2.加強監(jiān)測預(yù)報，強化洪水資源化利用的信息基礎(chǔ)

完善暴雨洪水來源集中區(qū)測雨雷達、雨量站建設(shè)和水文站網(wǎng)布局，構(gòu)建“天空地水工”一體化監(jiān)測感知體系，提高水文多尺度預(yù)報業(yè)務(wù)能力，加快實現(xiàn)雨水情監(jiān)測預(yù)報體系和能力現(xiàn)代化。強化流域跨部門、跨行業(yè)信息共享，打破信息壁壘，充分整合中小河流治理、山洪災(zāi)害防治、數(shù)字孿生水利、現(xiàn)代化水庫運行管理矩陣、雨水情監(jiān)測預(yù)報“三道防線”建設(shè)成果，有機整合降雨、墑情、水位、流量、泥沙、工程安全、承災(zāi)體狀態(tài)等監(jiān)測預(yù)報信息，建立完備的雨水情監(jiān)測預(yù)報體系和智能科學(xué)的洪水預(yù)報調(diào)度平臺，提升雨水工社情信息綜合治理能力，加快從暴雨洪水要素預(yù)報向影響預(yù)報轉(zhuǎn)變，為有效管控洪水資源化利用風(fēng)險、精準調(diào)度洪水提供全方位信息支持。

3.推動科技創(chuàng)新，加快洪水資源化利用技術(shù)進步

在國家“十五五”科技創(chuàng)新規(guī)劃中優(yōu)先支持洪水資源化利用研究工作，繼續(xù)圍繞基礎(chǔ)理論方法研究、關(guān)鍵技術(shù)裝備研究等，加大水文水資源、水利工程、氣象、人工智能、社會科學(xué)等多學(xué)科聯(lián)合攻關(guān)力度。在基礎(chǔ)理論方面，深化對極端暴雨洪水、澇旱急轉(zhuǎn)演化規(guī)律和洪水資源化利用綜合約束機制的科學(xué)認知，革新我國暴雨洪水設(shè)計計算方法。在監(jiān)測預(yù)報技術(shù)方面，發(fā)展多源信息融合與同化技術(shù)，開發(fā)大尺度水文水動力學(xué)模型，提升短中長期降水和徑流預(yù)報信息可靠性。在調(diào)控利用技術(shù)方面，探索高含沙洪水利用技術(shù)和地下水超采區(qū)、海水入侵區(qū)洪水回補技術(shù)，研發(fā)流域洪水空間均衡和多目標協(xié)同利用技術(shù)。在決策管理方面，依托數(shù)字孿生流域，開發(fā)洪水資源化利用實時預(yù)報預(yù)演和決策分析平臺。同時加強技術(shù)模式總結(jié)和評估，及時出臺或修訂洪水資源化利用相關(guān)的技術(shù)標準和規(guī)范。

4.強化制度建設(shè)，構(gòu)建“風(fēng)險-效益”決策機制

強化頂層設(shè)計，深化機制改革，加強制度建設(shè)，形成“風(fēng)險共擔、利益共享、權(quán)責(zé)對等”的可持續(xù)發(fā)展格局，有效平衡洪水資源化利用的風(fēng)險和效益。在水法、防洪法修訂中明確相應(yīng)要求，及時修訂現(xiàn)行的《汛限水位監(jiān)督管理規(guī)定（試行）》等規(guī)章制度，出臺加強流域洪水資源化利用的指導(dǎo)意見和實施方案，建立健全大型水庫汛期控制運用水位動態(tài)管理、蓄滯洪區(qū)分類運用管理辦法，劃定防汛主管部門、水利工程運管單位、洪水災(zāi)害影響群體的權(quán)責(zé)利邊界，建立洪水管理的“風(fēng)險-效益”決策機制，確保防洪安全責(zé)任得到落實、防洪風(fēng)險得到有效控制，并明確防汛主管部門的激勵和免責(zé)機制。推廣洪水保險制度，通過財政補貼和稅收優(yōu)惠激勵保險公司開發(fā)差異化洪水保險產(chǎn)品，大幅度提高洪水保險覆蓋率，分擔災(zāi)害風(fēng)險。

5.推動流域試點，形成洪水資源化利用的示范效應(yīng)

將強化洪水資源化利用納入“十五五”國家水安全保障規(guī)劃。在七大流域防洪規(guī)劃修編、洪水與水量調(diào)度方案編制中，明確洪水資源化利用的具體要求，加大落實旱澇同防同治力度。推動以流域為單元的洪水資源化利用試點。選取工程條件和監(jiān)測預(yù)報基礎(chǔ)較好、防洪風(fēng)險可控、特色明顯、預(yù)期效益顯著的流域開展洪水資源化利用試點，以典型應(yīng)用場景推動技術(shù)應(yīng)用和管理實踐。

注：本文為水利部科學(xué)技術(shù)委員會對洪水資源化利用的專題咨詢意見，題目為編輯所加。專家咨詢組成員包括仲志余、張建云、王浩、胡春宏、夏軍、郭生練、岳中明、金興平、王翔、戶作亮、吳浩云、李原園、王忠靜、王宗志。

本文引用格式：

水利部科學(xué)技術(shù)委員會洪水資源化利用專家咨詢組.我國洪水資源化利用現(xiàn)狀與對策建議[J].中國水利，2025（21）：1-4.

封面攝影單金濤

責(zé)編王慧

校對｜李盧祎

審核楊軼

監(jiān)制李坤

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