黃河流域“十五五”水安全保障規(guī)劃總體思路與對(duì)策措施

Overall framework and countermeasures for safeguarding water security in the Yellow River basin during The 15th Five-Year Plan period

祖雷鳴

水利部黃河水利委員會(huì)，450003，鄭州

摘要：黃河是中華民族的母親河。黃河流域是大江大河治理的重要標(biāo)桿，是國(guó)家生態(tài)安全的重要屏障、高質(zhì)量發(fā)展的重要實(shí)驗(yàn)區(qū)、中華文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)的重要承載區(qū)?？偨Y(jié)了黃河流域“十四五”水安全保障規(guī)劃實(shí)施成效，剖析了“十五五”時(shí)期黃河保護(hù)治理面臨的洪水泥沙調(diào)控能力和流域防洪工程體系亟待提升和完善、水資源供需長(zhǎng)期處于緊平衡、水資源節(jié)約集約利用有待加強(qiáng)、水生態(tài)保護(hù)治理成效仍不穩(wěn)固、數(shù)字孿生黃河體系尚不完善、水利體制機(jī)制法治管理仍需加力等問(wèn)題。落實(shí)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》戰(zhàn)略部署，聚焦“推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展，保障我國(guó)水安全”目標(biāo)，對(duì)完善流域水旱災(zāi)害防御“三大”體系、水資源節(jié)約集約利用和優(yōu)化配置體系、水生態(tài)保護(hù)治理體系以及全面提高科技創(chuàng)新能力和流域治理管理能力等提出了對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：黃河流域；水安全保障規(guī)劃；思路；對(duì)策措施；“十五五”；高質(zhì)量發(fā)展；流域治理

作者簡(jiǎn)介：祖雷鳴，黨組書(shū)記、主任，教授級(jí)高級(jí)工程師。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.20.001

黃河是中華民族的母親河。黃河流域既是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，也是重要的經(jīng)濟(jì)地帶：2023年流域內(nèi)總?cè)丝?/span>23億人，占全國(guó)%；耕地16億畝（畝=15m2），占全國(guó)11%；糧食產(chǎn)量24401，占全國(guó)35%；GDP產(chǎn)值39萬(wàn)億元，占全國(guó)%。2023年流域個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）生產(chǎn)了全國(guó)79%的原煤、31%的石油和62%的天然氣，在我國(guó)生態(tài)安全、糧食安全、能源安全戰(zhàn)略全局中地位十分重要。

黃河流域“十四五”水安全保障規(guī)劃實(shí)施成效

“十四五”期間，水利部黃河水利委員會(huì)在水利部正確領(lǐng)導(dǎo)下，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢記習(xí)近平總書(shū)記“讓黃河成為造福人民的幸福河”殷殷囑托，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力完善流域防洪工程體系、實(shí)施國(guó)家水網(wǎng)重大工程、建設(shè)數(shù)字孿生黃河、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境、建立健全節(jié)水制度政策、強(qiáng)化體制機(jī)制法治管理，如期完成各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)。

1.水旱災(zāi)害防御能力明顯躍升

全面推進(jìn)水旱災(zāi)害防御體系建設(shè)，歷時(shí)70余年規(guī)劃論證的黃河干流控制性骨干工程古賢水利樞紐開(kāi)工建設(shè)，禹門(mén)口至潼關(guān)河段“十三五”治理工程、下游“十四五”防洪工程完工，干流1～3級(jí)堤防達(dá)標(biāo)率99.8%，下游1371km標(biāo)準(zhǔn)化堤防全面建成。加快構(gòu)建雨水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)“三道防線”，流域內(nèi)（不含內(nèi)流區(qū)）已建成水文站1449處、水位站525處、雨量站9853處；三門(mén)峽至小浪底區(qū)間3部水利測(cè)雨雷達(dá)、周邊5部氣象雷達(dá)、地面雨量站實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用。初步建立起責(zé)任落實(shí)、決策支持、調(diào)度指揮“三位一體”的水旱災(zāi)害防御工作體系。戰(zhàn)勝了2021年新中國(guó)成立以來(lái)黃河中下游最嚴(yán)重秋汛洪水，成功應(yīng)對(duì)渭河等支流多場(chǎng)洪水。緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，優(yōu)化完善水沙調(diào)控調(diào)度機(jī)制，34處水工程納入黃河水沙調(diào)控體系名錄。2021年以來(lái)開(kāi)展9次調(diào)水調(diào)沙，小浪底水庫(kù)累計(jì)排沙8.3億t，水庫(kù)攔沙壽命得以延長(zhǎng)；黃河下游沖刷泥沙1.9億m3，下游主河槽最小過(guò)流能力恢復(fù)至5000m3/s左右，下游河道中水河槽過(guò)洪能力得到恢復(fù)和維持。2023年以來(lái)啟動(dòng)抗旱應(yīng)急響應(yīng)6次，加強(qiáng)骨干水庫(kù)實(shí)時(shí)調(diào)度和精細(xì)調(diào)度，有力保障了國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量連年豐收。

2.水資源優(yōu)化配置格局加速構(gòu)建

全面落實(shí)《國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃綱要》，加快構(gòu)建國(guó)家水網(wǎng)主骨架大動(dòng)脈，區(qū)域水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃通過(guò)水利部審查，指導(dǎo)推動(dòng)黃河流域（片）10省（自治區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的131個(gè)市948個(gè)縣水網(wǎng)融合發(fā)展。黑河黃藏寺水庫(kù)、黃河下游引黃涵閘改建、甘肅引洮二期、寧夏銀川都市圈西線供水、陜西引漢濟(jì)渭等工程基本建成，流域供水安全實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”與“量”雙提升。

3.河湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升

強(qiáng)化生態(tài)流量調(diào)度和監(jiān)管，黃河實(shí)現(xiàn)連續(xù)26年不斷流，干流及洮河、大通河、渭河等10條重點(diǎn)河流20個(gè)主要控制斷面生態(tài)流量全部達(dá)標(biāo)，黑河?xùn)|居延海連續(xù)21年不干涸。累計(jì)向黃河河口三角洲濕地、華北地下水超采區(qū)、烏梁素海生態(tài)補(bǔ)水超75億m3，實(shí)施18條母親河復(fù)蘇行動(dòng)，連續(xù)4年調(diào)水助力京杭大運(yùn)河全線貫通。流域治理水土流失面積3.8萬(wàn)km2，水土保持率達(dá)69.07%，比2020年提升2.13個(gè)百分點(diǎn)，黃土高原綠色版圖持續(xù)擴(kuò)展。流域生態(tài)環(huán)境不斷向好，19個(gè)試點(diǎn)縣開(kāi)展水美鄉(xiāng)村建設(shè)，縱深推進(jìn)河湖庫(kù)“清四亂”（清理亂占、亂采、亂堆、亂建）常態(tài)化規(guī)范化，河南黃河孟津區(qū)段、山東黃河歷城區(qū)段、寧夏渝河隆德縣段入選為水利部2024年幸福河湖優(yōu)秀案例。

4.水資源剛性約束切實(shí)加強(qiáng)

大通河等8條重要支流水量分配方案獲批。黃河流域年均用水量均控制在526億m3以下，與2020年相比現(xiàn)狀萬(wàn)元GDP用水量減少30%，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量減少32%；2023年農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.573。實(shí)行水資源超載地區(qū)取水許可限批，指導(dǎo)超載地區(qū)制定超載治理方案，持續(xù)推動(dòng)落實(shí)并取得積極成效。實(shí)施干流取水許可全額管理，完成1800多個(gè)地方移交項(xiàng)目水量核定，累計(jì)核減不合理用水量2.85億m3；水權(quán)交易水量達(dá)8億m3，流域水資源管理能力不斷提高。

5.數(shù)字孿生黃河體系加快完善

構(gòu)建匯聚“水利一號(hào)”等衛(wèi)星、553架無(wú)人機(jī)、7320路視頻、2138顆“智能石頭”和“壩岸智能衛(wèi)士”的“天空地水工”一體化監(jiān)測(cè)感知體系，三門(mén)峽等3座水利部黃河水利委員會(huì)直管水庫(kù)現(xiàn)代化運(yùn)行管理矩陣基本建成，自主研發(fā)的在線光電測(cè)沙儀實(shí)測(cè)最大含沙量達(dá)1030kg/m3。初步建成全流域L1級(jí)、重點(diǎn)河段L2級(jí)、直管水庫(kù)L3級(jí)數(shù)據(jù)底板，迭代升級(jí)水旱災(zāi)害防御、水資源管理和節(jié)約保護(hù)、黃土高原淤地壩信息管理系統(tǒng)等業(yè)務(wù)應(yīng)用，集成氣象水文、水沙演進(jìn)和工程調(diào)度等全鏈條業(yè)務(wù)的預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”平臺(tái)，完成14個(gè)數(shù)字孿生流域建設(shè)先行先試示范項(xiàng)目，初步構(gòu)建全流域貫通、全領(lǐng)域覆蓋、全鏈條聯(lián)動(dòng)的數(shù)字孿生黃河體系。

6.體制機(jī)制法治管理不斷強(qiáng)化

深入貫徹實(shí)施黃河保護(hù)法，編制與修訂配套制度19項(xiàng)，指導(dǎo)流域?。ㄗ灾螀^(qū)）制修訂地方性法規(guī)30余件，5個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）出臺(tái)黃河保護(hù)條例，黃河保護(hù)治理制度體系持續(xù)完善。發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)作用，建立水行政執(zhí)法部門(mén)與司法部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)之間的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，形成執(zhí)法合力，持續(xù)開(kāi)展專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，建立91個(gè)水行政聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作平臺(tái)，陳年積案實(shí)現(xiàn)“清零”。保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河水文化，培塑“三千里長(zhǎng)堤 五千年華夏”水文化品牌，首次認(rèn)定并發(fā)布20處黃河水利遺產(chǎn)名錄。

黃河流域“十五五”時(shí)期水安全保障面臨的形勢(shì)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“今年是‘十四五’規(guī)劃收官之年，要在加緊落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的同時(shí)，適應(yīng)形勢(shì)變化，把握戰(zhàn)略重點(diǎn)，科學(xué)謀劃好‘十五五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民至上，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持全面深化改革，堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全。深入分析“十五五”時(shí)期黃河保護(hù)治理面臨的形勢(shì)，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“十五五”規(guī)劃編制重要指示和黨的二十屆四中全會(huì)精神，科學(xué)編制和接續(xù)實(shí)施好“十五五”水安全保障規(guī)劃的必然要求。

1.從堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全這個(gè)重大原則來(lái)看

習(xí)近平總書(shū)記指出，“要更加注重統(tǒng)籌發(fā)展和安全，通盤(pán)考慮內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，健全國(guó)家安全體系，增強(qiáng)維護(hù)安全能力，以高效能治理促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)，以新安全格局保障新發(fā)展格局”。針對(duì)黃河，習(xí)近平總書(shū)記更是指出，“盡管黃河多年沒(méi)出大的問(wèn)題，但黃河水害隱患還像一把利劍懸在頭上，絲毫不能放松警惕”。與保障黃河長(zhǎng)久安瀾的新要求相比，黃河流域洪水泥沙調(diào)控能力和流域防洪工程體系還亟待加強(qiáng)。黃河上游河段骨干控制性水利樞紐尚未立項(xiàng)，“上攔”工程不健全；下游“二級(jí)懸河”態(tài)勢(shì)沒(méi)有發(fā)生根本改變，部分河段河勢(shì)仍沒(méi)有得到有效控制；“下排”工程仍有突出短板，東平湖蓄滯洪區(qū)金山壩以西有約2.9萬(wàn)群眾居住在黃河分洪通道上，“兩岸分滯”工程運(yùn)用受到制約。黃河雨水沙情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)“三道防線”和“四預(yù)”能力建設(shè)處于起步階段，泥沙預(yù)報(bào)模型研發(fā)尚未取得重大突破，“天空地水工”一體化監(jiān)測(cè)感知體系尚不完善。黃河水旱災(zāi)害防御工作體系存在薄弱環(huán)節(jié)。必須牢固樹(shù)立總體國(guó)家安全觀，積極踐行“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念，加快完善水旱災(zāi)害防御體系，持續(xù)筑牢保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的穩(wěn)固防線。

2.從因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力實(shí)踐要求來(lái)看

習(xí)近平總書(shū)記指出，“‘十五五’時(shí)期，必須把因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力擺在更加突出的戰(zhàn)略位置，以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)、以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為根基，堅(jiān)持全面推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、超前布局未來(lái)產(chǎn)業(yè)并舉，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”。就黃河而言，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“著力提高產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新能力，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能降碳改造和設(shè)備更新，壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)集群，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”。當(dāng)前，數(shù)字孿生黃河體系尚不完善，原型黃河、模型黃河、數(shù)字孿生黃河“三條黃河”參證耦合聯(lián)動(dòng)建設(shè)亟待提升，“黃河一張圖”未能與物理流域?qū)崿F(xiàn)動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)和同步仿真，底層算力資源不足，數(shù)字孿生平臺(tái)對(duì)各業(yè)務(wù)應(yīng)用支撐能力仍需提高。水利體制機(jī)制法治管理仍需加力。水利十個(gè)方面問(wèn)題和黃河三十大問(wèn)題研究不夠深入，重大科研成果缺乏，科技創(chuàng)新成果集成和整體效能發(fā)揮不夠充分。水利建設(shè)投融資渠道單一，承接流域統(tǒng)一治理管理“授權(quán)賦能”改革創(chuàng)新能力不足。必須聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，積極識(shí)變、應(yīng)變、求變，因地制宜發(fā)展水利新質(zhì)生產(chǎn)力，完善黃河保護(hù)治理法治體系，持續(xù)塑造黃河流域水利高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)，不斷提升黃河保護(hù)治理管理能力和水平。

3.從建設(shè)造福人民的幸福河目標(biāo)任務(wù)來(lái)看

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的社會(huì)主義現(xiàn)代化。謀劃‘十五五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要不忘初心、把造福人民作為根本價(jià)值取向，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，穩(wěn)步推動(dòng)共同富?！保耙芯客瞥鲆慌庑钥杉靶詮?qiáng)的民生政策舉措，著力解決群眾急難愁盼問(wèn)題”。就黃河而言，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“共產(chǎn)黨是干什么的？是為人民服務(wù)的，為中華民族謀復(fù)興的，所以我們要不斷看有哪些事要辦好、哪些事必須加快步伐辦好，治理好黃河就是其中的一件大事；要多抓這樣造福人民的工程，切實(shí)解決老百姓面臨的生產(chǎn)生活問(wèn)題”。黃河流域資源性缺水與工程性缺水并存，水資源供需矛盾長(zhǎng)期存在，2030年預(yù)計(jì)缺水量達(dá)104億m3；部分縣城尚未建成穩(wěn)定雙水源或應(yīng)急備用水源，在無(wú)新增外調(diào)水情況下，糧食主產(chǎn)區(qū)、能源基地和重要城市群供水安全保障難度大；部分地區(qū)水資源剛性約束機(jī)制落實(shí)不到位，水資源節(jié)約集約利用能力有待加強(qiáng)。水生態(tài)保護(hù)治理成效尚不穩(wěn)固，黃土高原水土流失區(qū)仍有近一半的面積尚未得到有效治理，1.88萬(wàn)km2的粗泥沙集中來(lái)源區(qū)治理難度大；生態(tài)用水保障仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，局部河段生態(tài)水量不足、支流斷流、湖泊萎縮、濕地退化等問(wèn)題持續(xù)存在；局部地區(qū)地下水超采問(wèn)題仍然存在，且部分“摘帽”區(qū)域供水壓力大，存在再次超采風(fēng)險(xiǎn)；河湖庫(kù)“四亂”問(wèn)題難以根治。必須堅(jiān)持民生為上、治水為要，下大氣力解決好人民群眾急難愁盼的涉水問(wèn)題，讓流域水利發(fā)展成果更廣覆蓋、更加公平地惠及人民群眾，讓人民群眾的獲得感幸福感安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

“十五五”水安全保障規(guī)劃的總體思路與對(duì)策措施

“十五五”時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，也是全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要時(shí)期。水利部黃河水利委員會(huì)將深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要論述精神，按照《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》戰(zhàn)略部署，全面落實(shí)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》《中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)江河保護(hù)治理的意見(jiàn)》，錨定“推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展，保障我國(guó)水安全”目標(biāo)，加強(qiáng)黃河保護(hù)治理的前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進(jìn)，強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，推動(dòng)黃河流域水利高質(zhì)量發(fā)展，全面提升流域水安全保障能力。

1.完善流域水旱災(zāi)害防御“三大體系”

習(xí)近平總書(shū)記指出，“要完善防災(zāi)減災(zāi)體系，全力保障黃河安瀾。健全水沙調(diào)節(jié)機(jī)制，完善以骨干水庫(kù)等重大水利工程為主的調(diào)控體系”?！笆逦濉睍r(shí)期，要堅(jiān)持干支流統(tǒng)防統(tǒng)治，進(jìn)一步完善流域防洪減災(zāi)思路舉措，優(yōu)化流域防洪減災(zāi)體系布局，持續(xù)完善水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)體系，全面提升流域防災(zāi)減災(zāi)能力。

完善水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)體系。健全流域防洪工程體系，推進(jìn)洪水控制重大工程前期工作，完成東莊水庫(kù)建設(shè)；實(shí)施黃河上游河段堤防達(dá)標(biāo)和下游河道綜合治理提升工程，加強(qiáng)河口保護(hù)治理；推動(dòng)?xùn)|平湖蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)和防洪治理，維護(hù)行洪滯洪沉沙功能。實(shí)施渭河等重要支流、中小河流和山洪溝防洪治理、病險(xiǎn)水庫(kù)和水閘除險(xiǎn)加固。因地制宜進(jìn)行水庫(kù)清淤，恢復(fù)水庫(kù)淤損防洪庫(kù)容。

完善雨水沙情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系。針對(duì)“云中雨”“落地雨”以及洪水演進(jìn)過(guò)程的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)需求，加速構(gòu)建氣象衛(wèi)星、測(cè)雨雷達(dá)及降雨預(yù)報(bào)模型體系，著力完善雨量站及產(chǎn)匯流水文模型；優(yōu)化細(xì)化水文站網(wǎng)布局并強(qiáng)化洪水演進(jìn)水動(dòng)力學(xué)模型研發(fā)，建成“三道防線”。加強(qiáng)典型小流域野外科學(xué)實(shí)驗(yàn)觀測(cè)，開(kāi)展龍門(mén)、潼關(guān)、花園口等重要控制站點(diǎn)最大含沙量、場(chǎng)次洪水泥沙預(yù)報(bào)。

完善水旱災(zāi)害防御工作體系。充分發(fā)揮黃河防汛抗旱總指揮部職責(zé)，強(qiáng)化防洪統(tǒng)一調(diào)度，逐項(xiàng)明確防御責(zé)任，確保工程安全度汛。加快構(gòu)建“三條黃河”決策支持場(chǎng)；健全雨水沙情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、工程建設(shè)管理和調(diào)度運(yùn)行、應(yīng)急搶險(xiǎn)等方面的人才隊(duì)伍，為調(diào)度指揮提供決策支持。完善水沙統(tǒng)一調(diào)度機(jī)制、險(xiǎn)情處置機(jī)制、防洪搶險(xiǎn)救援協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；加強(qiáng)防洪工程巡查防守、中小河流洪水和山洪災(zāi)害防御、人員轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)等決策部署落實(shí)，確保調(diào)度指揮指令暢通、執(zhí)行到位。落實(shí)超標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)對(duì)措施。

2.完善流域水資源節(jié)約集約利用和優(yōu)化配置體系

習(xí)近平總書(shū)記指出，“黃河水資源量就這么多，搞生態(tài)建設(shè)要用水，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吃飯過(guò)日子也離不開(kāi)水，不能把水當(dāng)作無(wú)限供給的資源?！卸嗌贉荻嗌兖x’”?！笆逦濉睍r(shí)期，要推動(dòng)水資源剛性約束制度嵌入流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各行各業(yè)，強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一調(diào)度和管理，嚴(yán)守水資源開(kāi)發(fā)利用上限，加快用水方式由低效粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。

實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)。堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，推動(dòng)實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)三年計(jì)劃（2026—2028年），出臺(tái)落實(shí)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損制度的具體措施。推進(jìn)非常規(guī)水規(guī)?；?，加強(qiáng)寧東、蒙西、陜北等能源基地礦井水綜合利用。全面落實(shí)節(jié)水評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)格依照用水定額核定取水，加強(qiáng)省級(jí)用水定額評(píng)估審核。強(qiáng)化節(jié)水關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，深化節(jié)水宣傳教育，高質(zhì)量推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

強(qiáng)化用水總量和強(qiáng)度雙控制。細(xì)化“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)）舉措，推進(jìn)流域區(qū)域可用水量確定，健全完善水資源管控指標(biāo)體系。強(qiáng)化干流取用水全額管理和水資源差別化管理，嚴(yán)格控制水資源短缺和超載地區(qū)新增灌溉用水量。嚴(yán)格“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，實(shí)施高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄制度，實(shí)施高耗水工業(yè)服務(wù)業(yè)強(qiáng)制性用水定額管理。

嚴(yán)格取用水監(jiān)管。堅(jiān)持精打細(xì)算用好水資源，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源，嚴(yán)格控制水資源超載地區(qū)除生活用水外的新增取水許可，持續(xù)加強(qiáng)超載地區(qū)治理。嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可監(jiān)管，全面建立省、市兩級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄，實(shí)施取用水領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)。加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管和用途管理，完善水資源監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)干支流重要控制斷面、取退水口門(mén)在線監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)。

完善水資源優(yōu)化配置體系。加快完善國(guó)家水網(wǎng)主骨架和大動(dòng)脈，構(gòu)建長(zhǎng)江流域向黃河流域戰(zhàn)略性輸水通道，合理布局一批跨流域跨區(qū)域重大水資源配置工程；指導(dǎo)流域省市縣各級(jí)水網(wǎng)綠色融合發(fā)展。強(qiáng)化黃河干支流水量統(tǒng)一調(diào)度，充分發(fā)揮龍羊峽、劉家峽、小浪底等國(guó)家水網(wǎng)重要結(jié)點(diǎn)工程調(diào)節(jié)能力，全面提升流域水資源優(yōu)化配置能力。

3.完善流域水生態(tài)保護(hù)治理體系

習(xí)近平總書(shū)記指出，“上游產(chǎn)水區(qū)重在維護(hù)天然生態(tài)系統(tǒng)完整性，一體化保護(hù)高原高寒地區(qū)獨(dú)有的生態(tài)系統(tǒng)，有序?qū)嵭行蒺B(yǎng)生息制度。要抓好上中游水土流失治理和荒漠化防治，推進(jìn)流域綜合治理。要加強(qiáng)下游河道和灘區(qū)環(huán)境綜合治理，提高河口三角洲生物多樣性”?！笆逦濉睍r(shí)期，要堅(jiān)持以流域?yàn)閱卧?，?shí)施綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，加大河湖保護(hù)力度，加強(qiáng)涉水空間管控，復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境，提升河流生態(tài)廊道功能，書(shū)寫(xiě)全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)黃河篇章。

推進(jìn)水土流失綜合防治。加強(qiáng)黃河源區(qū)封育保護(hù)，提升水源涵養(yǎng)能力。聚焦黃河上中游水土流失治理，統(tǒng)籌推進(jìn)系統(tǒng)治理，重點(diǎn)攻堅(jiān)多沙粗沙區(qū)，推進(jìn)淤地壩病險(xiǎn)治理與提質(zhì)升級(jí)，實(shí)施黃土高原旱作梯田、固溝保塬和整溝治理工程，加快內(nèi)蒙古“十大孔兌”系統(tǒng)治理，打好“三北”工程黃河“幾字彎”攻堅(jiān)戰(zhàn)。加強(qiáng)人為水土流失監(jiān)督管理。

加強(qiáng)河湖生態(tài)流量保障。健全黃河干流及重要支流主要控制斷面生態(tài)流量保障目標(biāo)，嚴(yán)格水利工程生態(tài)流量泄放管理，健全預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，確保干支流主要控制斷面生態(tài)流量達(dá)標(biāo)。實(shí)施清水溝、刁口河等生態(tài)補(bǔ)水工程，保障黃河河口三角洲濕地生態(tài)水量。開(kāi)展烏梁素海、紅堿淖、東居延海等重要湖泊保護(hù)與修復(fù)，適時(shí)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水。開(kāi)展河湖健康評(píng)價(jià)，持續(xù)實(shí)施母親河復(fù)蘇行動(dòng)。嚴(yán)格地下水管控指標(biāo)，推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)地下水超采綜合治理。

嚴(yán)格河湖水域岸線空間管控。推動(dòng)河湖庫(kù)“清四亂”向常態(tài)化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變，嚴(yán)厲查處妨礙河道行洪滯洪、影響供水安全和工程安全、侵占水庫(kù)庫(kù)容等違法違規(guī)問(wèn)題。強(qiáng)化岸線規(guī)劃約束管控，嚴(yán)格洪水影響評(píng)價(jià)、河道采砂行政許可，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，堅(jiān)決防止未批先建、批建不符等違法行為，維護(hù)黃河健康生命。

4.全面提高科技創(chuàng)新能力

習(xí)近平總書(shū)記指出，“發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點(diǎn)，必須繼續(xù)做好創(chuàng)新這篇大文章，推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力加快發(fā)展”。“十五五”時(shí)期，要面向黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略與黃河保護(hù)治理重點(diǎn)領(lǐng)域科技需求，深入落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展水利新質(zhì)生產(chǎn)力，健全水利科技創(chuàng)新體系，增強(qiáng)黃河保護(hù)治理科技支撐能力。

加快數(shù)字孿生黃河建設(shè)。加快構(gòu)建數(shù)字孿生體系，優(yōu)化完善數(shù)字孿生流域、數(shù)字孿生水網(wǎng)、數(shù)字孿生工程。持續(xù)完善覆蓋干流及一級(jí)支流、蓄滯洪區(qū)以及三門(mén)峽水庫(kù)等重點(diǎn)水利工程的數(shù)據(jù)底板。健全“天空地水工”一體化監(jiān)測(cè)感知網(wǎng)體系，推動(dòng)大中型水庫(kù)、涵閘、重要堤防安全監(jiān)測(cè)設(shè)施數(shù)字化改造，建設(shè)數(shù)字孿生古賢水庫(kù)、數(shù)字孿生東平湖蓄滯洪區(qū)和數(shù)字孿生水閘。運(yùn)用前沿技術(shù)對(duì)下游河道、河口等物理模型進(jìn)行數(shù)智化提升。深度推進(jìn)“三條黃河”聯(lián)動(dòng)性、協(xié)同性、參證性研究運(yùn)用，增強(qiáng)決策支持能力。加強(qiáng)算力、算據(jù)、算法和網(wǎng)絡(luò)安全保障。

加強(qiáng)黃河重大科技問(wèn)題研究。落實(shí)水利部《構(gòu)建先進(jìn)實(shí)用水利科技支撐體系三年行動(dòng)方案（2025—2027年）》，深化黃河自然規(guī)律探索，開(kāi)展水沙調(diào)控體系及防洪減災(zāi)技術(shù)、淤地壩系平衡理論與優(yōu)化布局、泥沙預(yù)報(bào)理論與模型研究等重大科技問(wèn)題攻關(guān)。積極爭(zhēng)創(chuàng)野外科學(xué)觀測(cè)研究站、技術(shù)創(chuàng)新中心等部省級(jí)科技創(chuàng)新平臺(tái)。

5.不斷提升流域治理管理能力

習(xí)近平總書(shū)記指出，“各地區(qū)謀劃‘十五五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要在全國(guó)大局中精準(zhǔn)定位，加強(qiáng)規(guī)劃銜接。要深入調(diào)查研究，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向相統(tǒng)一，在確定發(fā)展思路和戰(zhàn)略舉措時(shí)注重體現(xiàn)自身特色、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)”。“十五五”時(shí)期，要注重硬工程、軟建設(shè)的關(guān)聯(lián)耦合，不斷完善政策支持體系，深化體制機(jī)制改革，確保規(guī)劃提出的措施能夠落地實(shí)施、取得實(shí)效。

加強(qiáng)流域統(tǒng)一規(guī)劃。推動(dòng)黃河流域防洪規(guī)劃修編、區(qū)域水網(wǎng)規(guī)劃印發(fā)實(shí)施。完成黃河流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃和洮河等重要支流規(guī)劃中期評(píng)估。啟動(dòng)新一輪黃河流域綜合規(guī)劃修編，完成黑河、湟水和沁河流域規(guī)劃編制。修訂流域水利規(guī)劃編制目錄清單，做好省區(qū)規(guī)劃合規(guī)性審查，強(qiáng)化流域規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理。

深化水利改革創(chuàng)新。深化水利工程供水價(jià)格改革，推動(dòng)建立三門(mén)峽庫(kù)區(qū)、黃河下游供水市場(chǎng)水價(jià)形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。創(chuàng)新水預(yù)算管理制度，探索水權(quán)回購(gòu)、預(yù)留水權(quán)出讓等交易模式，配合全面實(shí)施水資源費(fèi)改稅。指導(dǎo)地方開(kāi)展水土保持碳匯交易，探索建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。拓展水利投融資渠道，提高政府專項(xiàng)債、銀行信貸和社會(huì)資本等在水利建設(shè)上的投資份額。

完善體制機(jī)制法治。配合完成水法、防洪法修訂，抓好黃河保護(hù)法配套法規(guī)制度建設(shè)。健全重大水利工程前期工作、工程實(shí)施、質(zhì)量安全監(jiān)管、運(yùn)行管理全生命周期管理機(jī)制。不斷完善水行政執(zhí)法機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化其與刑事司法、檢察公益訴訟等的銜接協(xié)作，依法處理水事違法行為。

傳承弘揚(yáng)黃河水文化。強(qiáng)化“三千里長(zhǎng)堤 五千年華夏”黃河水文化品牌建設(shè)，持續(xù)完善制度標(biāo)準(zhǔn)體系。推進(jìn)黃河水利遺產(chǎn)調(diào)查以及數(shù)字化保護(hù)和展示，活化傳承治河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。加強(qiáng)黃河治理歷史研究，配合黃河國(guó)家文化公園建設(shè)。

“十五五”期間，水利部黃河水利委員會(huì)將堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)水利部部署，以踐行“六條實(shí)施路徑”、提升“四種能力”、強(qiáng)化“四個(gè)統(tǒng)一”為主線，加快完善流域水旱災(zāi)害防御體系、水資源節(jié)約集約利用和優(yōu)化配置體系、流域水生態(tài)保護(hù)治理體系，不斷提高科技創(chuàng)新能力和流域治理管理能力，奮力譜寫(xiě)新時(shí)代黃河流域水利高質(zhì)量發(fā)展新篇章。

Abstract: The Yellow River, known as the mother river of the Chinese nation, serves as an important benchmark for the governance of major rivers, a vital ecological security barrier, a key pilot zone for high-quality development, and a crucial area for preserving and promoting Chinese culture. This paper summarizes the implementation achievements of the water security plan during the 14th Five-Year Plan period in the Yellow River basin and analyzes the challenges faced in Yellow River protection and management during the 15th Five-Year Plan period, including the urgent need to enhance flood and sediment regulation capacity and improve the basin flood control engineering system; the long-term tight balance between water supply and demand; the need to strengthen water conservation and intensive utilization; the still unstable results of water ecological protection and restoration; the incomplete Digital Twin Yellow River system; and the continued need to improve water governance mechanisms, institutions, and legal management. In line with the strategic arrangements proposed in the “Proposal of the Central Committee of the Communist Party of China on Formulating the 15th Five-Year Plan for National Economic and Social Development”, and focusing on the goal of “promoting high-quality development of water conservancy to ensure national water security”, this paper puts forward countermeasures for improving the three major systems for basin flood and drought disaster prevention, strengthening the systems for water conservation, intensive utilization, and optimal allocation, enhancing the system for water ecological protection and restoration, and comprehensively improving scientific and technological innovation as well as basin governance and management capacities.

KeywordsYellow River basin; water security plan; framework; countermeasures; 15th Five-Year Plan; high-quality development; basin governance

本文引用格式：

祖雷鳴黃河流域“十五五”水安全保障規(guī)劃總體思路與對(duì)策措施[J].中國(guó)水利，2025（20）：1-6.

封面攝影王曉

責(zé)編呂彩霞

校對(duì)｜李盧祎

審核王慧

監(jiān)制楊軼

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