權威解讀 |《用水權交易負面清單（試行）》

2025年10月21日 19:19 中國水利責編：戚金榮作者：中國水利

為深入貫徹習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關于水權制度建設重要指示精神，切實加強用水權交易監(jiān)管，維護用水權交易市場良好秩序，近日，水利部辦公廳印發(fā)了關于《用水權交易負面清單（試行）》的通知（以下簡稱《負面清單》），對禁止或不得開展用水權交易的情形進行了規(guī)定。

《負面清單》的出臺背景是什么？

黨的十八大以來，習近平總書記多次對水權制度建設作出重要指示，要求推動建立水權制度，明確水權歸屬，培育水權交易市場，但也要防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用水被擠占。2024年9月，習近平總書記主持召開全面推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會，明確要求“積極探索和規(guī)范推進水權交易”。2025年5月，中辦、國辦印發(fā)《關于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》，提出要健全資源環(huán)境要素市場化配置體系，推進碳排放權、用水權、排污權等市場化交易，強化用水權交易全過程監(jiān)管，加強對用水權交易行為第三方影響和生態(tài)影響的監(jiān)管。

水利部黨組高度重視用水權交易制度體系建設，對加快用水權初始分配、培育用水權交易市場、加強用水權交易市場監(jiān)管等作出安排部署。2025年1月，全國水利工作會議強調要健全用水權交易制度體系，推進用水權市場化交易，明確要求“加強用水權交易市場監(jiān)管，制定用水權交易負面清單”。水利部深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照部黨組要求，今年以來，經(jīng)過認真調查研究、廣泛征求意見、反復修改完善，制定提出了《負面清單》，經(jīng)部務會審議通過并完成國家發(fā)展改革委宏觀政策取向一致性評估后，以水利部辦公廳文件印發(fā)實施。

起草《負面清單》的主要考慮是什么？

《負面清單》的起草，主要有3個方面考慮。

一是緊扣中央要求。牢牢把握習近平總書記關于用水權交易的重要指示批示精神，貫徹落實中辦、國辦《關于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》關于“強化用水權交易全過程監(jiān)管，加強對用水權交易行為第三方影響和生態(tài)影響的監(jiān)管”等要求，認真梳理研究用水權交易的負面情形，切實守好安全底線。

二是堅持依法依規(guī)。詳細梳理《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《地下水管理條例》《節(jié)約用水條例》等法律法規(guī)以及《水權交易管理暫行辦法》《水利部國家發(fā)展改革委關于實施取用水領域信用評價的指導意見》《用水權交易管理規(guī)則（試行）》等規(guī)范性文件，充分借鑒相關行業(yè)的負面情形，確保做到改革和法治相統(tǒng)一。

三是注重穩(wěn)定市場預期。按照“積極探索、規(guī)范推進”的要求，注重建設全國統(tǒng)一用水權交易市場，對列入《負面清單》的情形，明確禁止開展交易，切實加強交易監(jiān)管；對《負面清單》之外的情形，鼓勵加大探索力度，豐富用水權交易途徑和方式，確保穩(wěn)定市場預期。

《負面清單》的適用范圍和主要內(nèi)容有哪些？

《負面清單》適用于區(qū)域水權交易、取水權交易和灌溉用水戶水權交易等各種類型的用水權交易，共10條，主要從4個方面進行了規(guī)定：一是禁止轉讓方開展交易的情形，二是禁止受讓方開展交易的情形，三是同時涉及交易雙方的負面清單，四是可能對社會公共利益或者第三者產(chǎn)生重大影響的情形。

（一）禁止轉讓方開展交易的情形（第1條至第3條）

一是用水權歸屬尚不明確的區(qū)域、取用水戶、灌區(qū)內(nèi)灌溉用水戶和公共供水管網(wǎng)內(nèi)用戶，不得作為轉讓方開展相應水源的用水權交易。主要考慮是，產(chǎn)權清晰是交易的基礎和前提。習近平總書記明確提出要“明確水權歸屬”，指出“產(chǎn)權不清、權責不明，保護就會落空，水權和排污權交易等節(jié)水控污的具體措施就難以廣泛施行”。用水權初始分配是用水權交易制度建設最重要的前提，如果初始用水權不明晰，后續(xù)交易就無從談起?！端畽嘟灰坠芾頃盒修k法》第六條規(guī)定，開展水權交易，用以交易的水權應當已經(jīng)通過水量分配方案、取水許可、縣級以上地方人民政府或者其授權的水行政主管部門確認。

二是區(qū)域擬交易水量超過可用水量結余的，取用水戶擬交易水量超過節(jié)約的取水權或有償獲得的取水權結余的，灌區(qū)內(nèi)灌溉用水戶和公共供水管網(wǎng)內(nèi)用戶擬交易水量超過用水權結余的，相關單位和個人禁止作為轉讓方開展相應水源的用水權交易。主要考慮是，轉讓方使用和擬轉讓的水量總和，不得超出自身的用水權利邊界。如果轉讓方在用水權利邊界內(nèi)的可用水量已經(jīng)用完或擬交易水量超過了結余，則不應作為轉讓方開展相應水源的用水權交易?！队盟畽嘟灰坠芾硪?guī)則（試行）》第八條規(guī)定，轉讓方交易的水量不得超過分配和明晰給其的可用水量結余?！度∷S可和水資源費征收管理條例》第二十七條規(guī)定，依法獲得取水權的單位或者個人，通過調整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結構、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機關批準，可以依法有償轉讓其節(jié)約的水資源。

三是存在未經(jīng)批準擅自取水、未按取水許可規(guī)定條件取水等違規(guī)取用水行為且未按要求完成整改的取用水戶，禁止作為轉讓方開展取水權交易。主要考慮是，為有效遏制違法違規(guī)取用水行為，防止濫用取水權交易行為對水資源有序利用帶來負面影響，有必要銜接取水許可管理相關規(guī)定和要求，禁止存在違規(guī)取用水行為且未按要求完成整改的取用水戶作為轉讓方開展取水權交易?！吨腥A人民共和國水法》第六十九條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據(jù)職權，責令停止違法行為，限期采取補救措施，處二萬元以上十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷其取水許可證：（一）未經(jīng)批準擅自取水的；（二）未依照批準的取水許可規(guī)定條件取水的。

（二）禁止受讓方開展交易的情形（第4條至第5條

一是列入國家產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄中限制類和淘汰類的建設項目，相關取用水戶禁止作為受讓方開展取水權交易。主要考慮是，水是重要的資源環(huán)境要素。支持發(fā)展新質生產(chǎn)力，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，實現(xiàn)水資源配置效率和利用效益的“帕累托最優(yōu)”，有必要銜接國家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求的建設項目，堵住其通過用水權交易解決用水需求的制度漏洞。《南水北調中線工程用水權交易管理辦法（試行）》第二十條規(guī)定，用水權交易應符合用途管制要求，不得用于國家產(chǎn)業(yè)政策限制類和淘汰類目錄內(nèi)的建設項目。

二是不符合節(jié)水有關規(guī)定要求的或者取水、退水布局不合理的取用水戶，禁止作為受讓方開展取水權交易。主要考慮是，落實“節(jié)水優(yōu)先”方針，堅決遏制用水浪費行為，需要從節(jié)水角度對取水權交易的受讓方進行規(guī)定。《用水權交易管理規(guī)則（試行）》第二十九條規(guī)定，用水效率不符合用水定額管理要求的，不得開展用水權交易。同時，作為取水權交易的受讓方，還應當符合取水許可管理的有關規(guī)定?！度∷S可和水資源費征收管理條例》第二十條規(guī)定，取水、退水布局不合理的，審批機關不予批準，并在作出不批準的決定時，書面告知申請人不批準的理由和依據(jù)。

（三）同時涉及交易雙方的負面清單（第6條至第8條）

一是擬交易雙方因不具備天然或人工水力聯(lián)系造成受讓方無法使用轉讓方用水權的，不得開展用水權交易。主要考慮是，開展用水權交易應當以具備水力聯(lián)系為基礎條件，確保受讓方能夠使用購買的用水權，實現(xiàn)交易水量的實際交割，杜絕用水指標的空轉、囤積、炒買炒賣等行為?！队盟畽嘟灰准夹g導則（試行）》規(guī)定，區(qū)域水權的交易條件為受讓方與轉讓方位于同一流域或者位于不同流域但具備調水條件；取水權的交易條件為受讓方與轉讓方一般應具有水力聯(lián)系，水力聯(lián)系包括處于同一河流水系、水文地質單元、地表水和地下水存在交換的區(qū)域；灌溉用水戶水權的交易條件為受讓方與轉讓方處于同一地表水灌區(qū)、水文地質單元。

二是擬交易雙方監(jiān)測計量條件不符合有關規(guī)定要求、影響用水權交易水量交割與核算的，禁止開展用水權交易。主要考慮是，用水權交易應當以監(jiān)測計量條件為支撐。如果水資源監(jiān)測體系不完善，缺乏科學、準確、客觀的監(jiān)測和評估數(shù)據(jù)，用水權交易制度最終將成為“空中樓閣”?！队盟畽嘟灰坠芾硪?guī)則（試行）》第二十九條規(guī)定，不具備監(jiān)測計量條件的，不得開展用水權交易。

三是在取用水領域存在弄虛作假等嚴重失信行為，且被列為取用水嚴重失信主體的取用水戶，在未完成信用修復前，禁止開展取水權交易。主要考慮是，取用水領域信用評價是加強取用水監(jiān)管、規(guī)范取用水秩序的重要手段。完善用水權監(jiān)管途徑和方式，有必要將用水權交易與取用水領域信用評價工作進行銜接?！端?國家發(fā)展改革委關于實施取用水領域信用評價的指導意見》第十一條提出，有關部門和單位應根據(jù)取用水戶的取用水領域信用評價等級，依法實施守信激勵和失信懲戒；第十五條提出，水利部制定出臺取用水嚴重失信主體信用管理辦法，建立健全取用水嚴重失信主體名單制度，明確認定依據(jù)、標準、程序、異議申訴和退出機制。

（四）可能對社會公共利益或者第三者產(chǎn)生重大影響的情形（第9條）

擠占居民生活用水、農(nóng)田灌溉合理用水、河湖基本生態(tài)用水的，造成或加劇地下水超采的，以及可能對第三者或者社會公共利益產(chǎn)生重大損害的，禁止開展用水權交易。主要考慮是，水資源是事關國計民生的基礎性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。用水權交易不得對社會公共利益或者第三者產(chǎn)生重大影響。習近平總書記明確提出，培育水權交易市場，但也要防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用水被擠占?！端?國家發(fā)展改革委財政部關于推進用水權改革的指導意見》第十五條要求，嚴格水資源論證、取水許可審批和事中事后監(jiān)管，防止用水權交易擠占基本生態(tài)用水和農(nóng)田灌溉合理用水?！端畽嘟灰坠芾頃盒修k法》第五條規(guī)定，水權交易不得影響公共利益或者利害關系人合法權益。

此外，為確保政策的嚴謹與完整，《負面清單》還明確了一條（第10條），即“法律法規(guī)或黨中央、國務院文件明確禁止的其他情形”。

《負面清單》的執(zhí)行有哪些注意事項？

對列入《負面清單》的情形，各流域管理機構和地方各級水行政主管部門要切實加大監(jiān)管力度，嚴禁開展相關交易。對《負面清單》之外的情形，按相關規(guī)定鼓勵開展交易，有關管理部門要加大支持力度，簡化行政程序，降低交易制度成本，穩(wěn)定交易市場預期，保障用水權正常交易。