上海規(guī)模最大“原拆原建”小區(qū)彭浦新村彭一小區(qū)施工現場。圖片來源：視覺中國

城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

8月28日，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布。這是“十五五”規(guī)劃謀篇布局之年出臺的一項重要政策文件，也是對中央城市工作會議的進一步落實，體現了國家對城市高質量發(fā)展的系統(tǒng)謀劃。

《意見》首次將“自主更新”納入中央層面的城市更新戰(zhàn)略框架，明確提出“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，作為系統(tǒng)推進“好房子”和完整社區(qū)建設的重要舉措，“自主更新、原拆原建”被重點提出，意味著城市更新理念的重大演進。

實際上，自主更新、原拆原建早已在各地城市更新中探索實踐，包括北京、上海、浙江、湖北等地已率先開展“自主更新、原拆原建”試點，在老舊小區(qū)更新改造中積累了豐富的經驗，形成一大批可供借鑒的成功案例。但是在實踐中也暴露出政策突破難、資金籌集難和組織協(xié)調難等多重障礙，自主更新、原拆原建這一創(chuàng)新之矛，能否破解一道道難關，還需要在實踐中不斷探索，并形成一整套系統(tǒng)性解決方案。

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路徑探索

老舊小區(qū)改造中的“自主更新、原拆原建”，是近年來城市更新領域的重要探索。它改變了以往政府大包大攬或開發(fā)商主導的模式，更強調居民的主體作用，通過共商、共建、共享來實現小區(qū)的煥新。居民不再是被動接受者，而是成為城市更新的直接參與者。

圍繞自主更新、原拆原建，各地在政策上不斷突破、創(chuàng)新，為老舊小區(qū)改造提供制度支撐。早在2020年，北京市住建委、規(guī)自委、發(fā)改委、財政局等部門就聯合印發(fā)了《關于開展危舊樓房改建試點工作的意見》，成為全國首個系統(tǒng)性規(guī)范危舊樓房原拆原建的政策文件。文件明確允許在保持區(qū)域總量平衡、戶數不增加的前提下，通過翻建、重建或擴建方式改造危舊樓房，資金由政府、產權單位、居民和社會資本共同承擔；2023年北京市《關于進一步做好危舊樓改建有關工作的通知》，進一步細化了關于建筑增量規(guī)模、成套化改造等方面的實施標準，并建立方案會商機制，強化居民參與。2024年，北京市住建委又發(fā)布了《北京市危舊住宅樓拆除重建技術導引》，進一步明確危舊住宅樓拆除重建項目實施過程中的技術標準和實施要求，指導實施主體在符合現行規(guī)定的前提下解決突破難點問題。

2024年4月，浙江省住建廳、發(fā)改委、自然資源廳三部門聯合印發(fā)《關于穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點工作的指導意見（試行）》，首次在全國范圍內提出由業(yè)主委員會自愿發(fā)起更新申請的機制。政策在操作層面明確了居民協(xié)商機制、產權整合路徑以及審批綠色通道等關鍵制度安排，為老舊小區(qū)自主更新提供了制度支撐。同時，政策也對產權整合提出了具體路徑，例如允許通過協(xié)議轉讓、產權置換等方式實現產權統(tǒng)一，為后續(xù)的更新實施掃清法律障礙。今年7月，《浙江省城鎮(zhèn)社區(qū)更新條例》正式實施，明確“房屋建筑所有權人可以提出更新項目申請”。

2024年6月，廣州市印發(fā)的《廣州市城鎮(zhèn)危舊房改造實施辦法（試行）》提出，城鎮(zhèn)危舊房可采取拆除翻建的方式實施改造，由房屋使用安全責任人自主籌資實施，也可依法引入市場主體合作改造實施。這一政策開啟了廣州探索自主更新、原拆原建的危舊房改造新模式。2025年8月，廣東省發(fā)布《關于推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點工作的指導意見（征求意見稿）》，明確了自主更新對象、工作流程、支持政策等。

各地政策在實施保障方面配套了土地出讓金返還比例提升、容積率獎勵等激勵措施，同時建立了多方利益協(xié)調機制，以促進老舊小區(qū)更新項目的可持續(xù)推進。例如，有些地方政策規(guī)定，在符合條件的自主更新項目中，土地出讓金返還比例可適度提高，用于支持基礎設施建設和公共空間優(yōu)化。此外，容積率獎勵機制允許在更新過程中適當增加建筑面積，新增部分可用于安置居民或轉化為保障性住房。與此同時，政策還強調建立多方利益協(xié)調機制，包括政府、企業(yè)、居民之間的溝通平臺，確保各方訴求得到充分表達和平衡。

在項目實施上，北京、上海、浙江、廣東、湖北等多地已率先開啟了自主更新、原拆原建實踐，涌現出一大批成功案例。例如北京的樺皮廠胡同8號、朝陽區(qū)光華里（5、6號樓）、豐臺區(qū)馬家堡68號院、石景山區(qū)八角路22號樓、東城區(qū)光明樓17號；上海的東安二村、彭浦新村、康健路341弄；浙江的浙工新村、余杭區(qū)桃園小區(qū)、衢州江山老舊小區(qū)；廣州的花都區(qū)集群街2號樓、新華坊；湖北宜昌的望洲崗10號院等。這些案例從資金籌集、規(guī)劃標準、操作流程、民意協(xié)調等不同維度為自主更新提供了典型經驗。例如，在上海的彭三小區(qū)更新項目中，采取政府引導、國企實施、分期推進方式，政府通過容積率獎勵和土地政策支持，使原本結構簡陋的老式公房得以重建，并在更新過程中保留了居民原有的社區(qū)關系，同時提升了居住環(huán)境。湖北宜昌西陵區(qū)望洲崗自主更新項目，按照“共治、共建、共享”模式，由“居民出資、企業(yè)兜底、政策獎補”的思路籌集資金，探索出一條以市場化機制推進的新路徑。

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困難與挑戰(zhàn)

盡管各地在自主更新實踐中積累了一些經驗，但是并未形成系統(tǒng)性解決方案，許多城市在實施過程中仍面臨資金缺口、產權復雜、居民參與度低、組織協(xié)調難等挑戰(zhàn)。

首先是資金缺口與盈利模式不清晰。以往老舊小區(qū)改造以財政資金為主要來源，雖然一定程度上緩解了改造初期的資金壓力，也樹立了一些標桿項目，但是資金規(guī)模難以滿足持續(xù)發(fā)展的需求。老舊小區(qū)改造項目的回報周期較長，在實施過程中面臨居民協(xié)調難度大、政策不確定性高以及市場價值提升有限等多重風險，導致社會資本參與度不高。同時，市場化融資渠道尚未形成有效閉環(huán)，金融機構對老舊小區(qū)改造項目的信貸支持仍處于探索階段，導致資金供給難以匹配項目需求。許多老舊小區(qū)居民經濟條件有限，難以承擔重建費用。

二是居民協(xié)商機制不完善。由于小區(qū)內住戶的居住時間、房屋位置、經濟能力以及對未來的預期存在顯著差異，導致在補償標準、安置方式、改造模式等方面出現利益分化。高低樓層業(yè)主、自主與出租業(yè)主、老年人與年輕業(yè)主訴求各異。年輕群體往往更關注基礎設施升級、智能化管理、社區(qū)服務等功能性提升，而老年群體則更重視生活便利性和居住舒適度。產權人與承租人之間的權益協(xié)調也是一大難題，部分產權人愿意配合改造，但承租人因擔心搬遷成本和未來租金上漲而不愿配合。這些問題不僅延緩了項目啟動進度，也在一定程度上增加了政府和開發(fā)商的協(xié)調難度。

三是審批流程復雜與政策執(zhí)行落地難。尤其在涉及住建、規(guī)劃、消防等多個部門的協(xié)作過程中，審批事項分散在立項、設計、施工等各個階段，導致整體推進效率低下。在實際操作中，由于審批體系的碎片化，政策難以迅速轉化為具體行動。例如，深圳羅湖區(qū)的紅崗花園自籌資金舊改項目，盡管意愿征集的同意率已超過90%，但由于涉及多個部門的審批環(huán)節(jié)，以及相關政策尚未完全明確，使得整個項目的推進陷入停滯。

四是技術標準與規(guī)范不統(tǒng)一，導致各地在實施過程中缺乏統(tǒng)一的可操作性標準。例如，既有建筑安全鑒定標準、綠色建筑評價標準以及無障礙設施規(guī)范等在版本上存在較大差異，且適用邊界模糊，使得城市更新項目在設計、施工和驗收階段容易出現分歧和爭議。部分地區(qū)的既有建筑安全鑒定標準未能充分考慮老舊住宅的特殊構造和歷史背景，導致評估結果難以作為后續(xù)改造的科學依據。此外，綠色建筑評價標準在老舊小區(qū)改造中的應用尚處于探索階段，缺乏針對低能耗、低碳排放等目標的細化指標。這些標準體系的割裂不僅增加了項目管理的復雜性，也影響了資金使用的效率和政策執(zhí)行的一致性。

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破題之策

自主更新、原拆原建核心障礙集中“人、錢、法、術”四個方面，“人”的障民意難統(tǒng)一，“錢”的礙體現在資金難平衡，“法”的障礙體現在政策法規(guī)瓶頸，“術”的障礙體現在實施操作復雜，針對這些核心障礙，需要一套系統(tǒng)性、創(chuàng)新性的組合拳，核心在于從“政府主導”轉向“居民主導、政府引導、市場參與”的新模式。

首先是解決“人”的問題。破解協(xié)商難題，需要構建多元化的協(xié)商體系，提升居民參與的效率與質量。目前，部分地區(qū)已開始探索設立街道級城市更新協(xié)調辦公室，作為連接政府、居民和開發(fā)企業(yè)的橋梁，負責統(tǒng)籌協(xié)調各方訴求并推動信息透明化。這一舉措有助于打破信息壁壘，增強居民對政策的理解和信任。同時，引入法律顧問和評估師參與談判，能夠為居民提供專業(yè)的法律支持和價值評估，減少因信息不對稱帶來的誤解和沖突。此外，建立改造意愿動態(tài)監(jiān)測與補償方案迭代機制，可以持續(xù)跟蹤居民態(tài)度變化，并根據實際情況優(yōu)化補償策略，提高整體協(xié)商成功率。這些措施的實施，不僅有助于緩解居民之間的矛盾，也為城市更新項目的可持續(xù)推進提供了制度支撐。

其次是解決“錢”的問題。為破解老舊小區(qū)改造的盈利難題，需要探索多元化的資金籌措方式和創(chuàng)新性的盈利模式。其中，產權重構是實現土地增值收益共享的重要手段，通過明確居民、開發(fā)商和政府之間的權益分配，可增強各方參與的積極性。此外，資產證券化工具如基礎設施公募REITs已被納入政策討論范疇，有望成為盤活存量資產的有效途徑。例如，部分試點城市已嘗試將改造后的公共設施或商業(yè)配套打包為REITs產品，吸引長期資本進入。最后，建立改造后物業(yè)的長期運營收益分配機制，有助于將一次性投入轉化為持續(xù)性回報，從而提高項目的整體可行性。這些措施若能有效落地，將有助于緩解資金壓力并構建可持續(xù)的城市更新生態(tài)。

第三是解決“法”的問題。包括政策支持和標準規(guī)范兩個方面。政策支持上，雖然部分地區(qū)出臺了支持自主更新、原拆原建的政策措施和獎補標準，但大部分地區(qū)仍處于觀望狀態(tài)。中央中央、國務院發(fā)布的《意見》明確提出，要穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建，這一表述為老舊小區(qū)的更新提供了制度保障，一些試點城市也積累了一些成功經驗，接下來會有越來越多的省份和城市跟進。標準上，目前相關部門正著手編制《城市更新技術導則匯編》，旨在整合既有建筑安全鑒定、綠色建筑評價、無障礙設施建設等各類標準，形成統(tǒng)一的技術指導框架。同時，一些省份已開始探索建立省級標準動態(tài)更新機制，以適應不同地區(qū)老舊小區(qū)的實際情況和發(fā)展需求。

第四是解決“術”的問題。在具體操作上， 各地試點項目案例在不同維度已經積累起豐富經驗。例如針對“人”的問題，可以通過成立業(yè)主更新委員會、引入專業(yè)輔導團隊，搭建強有力的共治平臺；針對“錢”的問題，通過創(chuàng)新資金籌措模式和利用金融工具實現資金平衡。在審批流程方面，可推行“多規(guī)合一”數字化審批系統(tǒng)，實現各部門信息共享和并聯審批，從而縮短審批周期，提高效率。同時，建立省級城市更新聯席會議制度，有助于統(tǒng)籌協(xié)調不同部門之間的工作，形成合力。此外，針對歷史建筑認定與產權分割等具體問題，應盡快制定操作指引，明確權責邊界，減少執(zhí)行過程中的不確定性?？傊?，通過制度化的流程優(yōu)化和政策細化，推動老舊小區(qū)自主更新和原拆原建的落地實施，為城市高質量發(fā)展注入新動能。

數據來源：公開資料整理

（此文刊于中國房地產報9月15日11版 責任編輯 蘇志勇）

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